律师郑厚哲：电影立法加速，简政放权，释放活力
电影产业迅猛发展带来了新变化、新问题，电影立法由此做了相应的思路调整，通过简政放权的方式释放市场活力，推动电影人行业自律，同时在立法层面更为明确、规范，加大了对市场违规行为的惩处力度。资深娱乐法律师郑厚哲向记者介绍，改动后的《电影产业促进法》对电影产业未来的影响“绝不只是象征意义”。
2015年11月9日，《中华人民共和国电影产业促进法（草案）》全文公布，向社会公开征求意见。从2003年正式启动电影产业促进法立法工作至今，中国电影立法的进程已经走过了12年，随着2015年下半年立法进程的加快，备受期盼的“中国电影第一法”，有望在2016年正式颁布实施。
10月30日，第十二届全国人大常委会首次审议了《电影产业促进法(草案)》，按照一般流程，草案经全国人大常委会二次审议后或将通过。
四年前国务院法制办发布的《电影产业促进法(征求意见稿)》共62个条文，人大常委会审议的《草案》共58个条文，但条文的变化绝不仅是单纯的数量删减。经对比，二者完全相同的条文仅有4条，改动力度之大可见一斑。
电影产业迅猛发展带来了新变化、新问题，电影立法由此做了相应的思路调整，通过简政放权的方式释放市场活力，推动电影人行业自律，同时在立法层面更为明确、规范，加大了对市场违规行为的惩处力度。
较受关注的变化包括：取消《电影摄制许可证（单片）》、取消一般题材电影剧本审查、禁止无《电影公映许可证》参加电影节电影展……针对这若干条有实质性变化的条文，资深娱乐法律师郑厚哲向记者介绍，改动后的《电影产业促进法》对电影产业未来的影响“绝不只是象征意义”。
对国产电影保护力度加大
记者：《草案》对《征求意见稿》的改动很大，今年下半年的进程又非常迅速，说明这是一个效率颇高的过程，是什么原因才促成了这样的结果？
郑厚哲：这是大势所趋。十七届六中全会以来，国家提出文化产业大发展、大繁荣的政策，习近平总书记在文艺座谈会上的讲话也提到了具体指导思想。电影产业作为文化产业的重要组成部分，越来越受到重视，这是政策性因素。
而从产业立法自身来说，从2003年组织起草开始，本法立法周期目前已经十二年了，业内等待了太久迫切希望本法早日出台。
另外，我个人认为立法进程加快也是为了在市场越来越放开的情况下，以立法手段防止好莱坞对国产电影造成直接冲击。根据2012年的《中美电影协议》，美方的票房分账从13%提到了25%，而不久前习近平总书记访美，中影集团与美国电影协会签署了《分账影片进口发行合作协议》。如何应对以好莱坞为代表的外国电影冲击是中国电影人都在思考的问题。
有一项条文虽然在几次立法会议上没有被重点提及，但我认为它是本法的核心内容之一。《草案》规定，电影院年放映境内影片的时间“不得低于年放映电影时间总和的三分之二”，也就是说，在引进端日益开放的情况下，在放映端要保证国产电影的排片量和放映量。这就是立法上对国产电影的保护。
今后引进的境外片配额可能更多，中美的协定在2017年可能会做一定修改，所以《电影产业促进法》要赶在这个决定之前颁布出台。
记者：《草案》对《征求意见稿》在立法思路上似乎没有实质性的、宏观性的区别，但具体条文改动很大，突出特点是什么？
郑厚哲：整体来说，《草案》逻辑更周延，表述更清晰，立法技术提高了。比如《征求意见稿》中说“禁止偷漏瞒报票房”，《草案》则“要求如实统计销售收入”，这个修改在内容上有很大的解读空间。
单单按照“偷漏瞒报”的表述已经不能涵盖越来越多的票房造假手段，用“如实统计销售收入”，就把所有潜在的票房造假行为概括进去了，表述更为周延。
另外，这一稿明确了对于市场违规行为的处罚办法，例如对票房造假的罚款数额是5~50万元，“情节严重的责令停业整顿，特别严重的吊销营业许可证”，打击力度很大。
整体而言，两稿相比，促进产业发展和市场开放的方向没有改变，立法思路是一以贯之的。我之前说过2011年《征求意见稿》的内容，这些年来很多都已落实了，象征意义大于实质意义，但《草案》对《征求意见稿》进行了大幅改动，新意颇多，尤其是一些前瞻性的规定将深入影响电影产业发展走向。
记者：和《征求意见稿》相比，《草案》在“国家保障电影创作自由”的条款之前，先指出了“国家坚持以人民为中心的创作导向”，你如何理解这个变化？
郑厚哲：“以人民为中心的创作导向”是一个更上位、更核心的概念，在文艺工作座谈会中，习近平总书记专门提出了这个问题，所以《草案》将此作为宣示性的产业政策，在原则部分进行强调，顺理成章。既坚持以人民为中心的导向又保障电影创作自由，这二者从立法上看并不矛盾。
取消单片许可，强化责任自负
记者：和《征求意见稿》相比，《草案》取消了《电影摄制许可证(单片)》，审批的流程也大大简化了，你认为实质是什么？
郑厚哲：《草案》取消了一次性的《电影摄制许可证（单片）》，只要是具备电影摄制条件的企业，都可以直接申请长期《电影摄制许可证》。以前，企业必须拍摄了两个单片才能领取该证。
《草案》还简化了电影剧本审查制度，将电影剧本分为“一般题材”、“特殊题材”两类。取消一般题材电影剧本审查；特殊题材的电影则需送审。这就压缩了电影摄制周期。
有必要澄清的是，取消单片许可证并不意味取消了《电影摄制许可证》，一些媒体对条文的理解有偏差，这样表述会造成误解。
行政流程规定的变化，会对产业实践产生立竿见影的作用。总体来说，单片许可证的取消，意味着简化行政流程，放宽一定权限，但不会动摇整个电影工作行政许可的性质。因为行政许可还包括公映许可，虽然一般题材电影的拍摄无需再进行行政审批，但如果拍摄时存在有违电影审查标准的内容，在发行端一样过不去。
记者：这项新规的出台，对于创作者而言，是否意味着自由度更大的同时风险也加大了？
郑厚哲：单片许可证的取消意味着影片尺度要由摄制主体自我把关。在这以前，摄制主体在申请单片许可进行立项的时候，如果影片具有不适合拍摄的因素，广电总局会禁止拍摄或提出修改意见，就会减少市场主体浪费后续摄制成本但最终无法发行的状况。所以在某种意义上，行政审批控制了市场风险。
现在放宽了一定权限，便存在这样一种风险——资金投入了，影片拍摄完成了，但影片没通过审查，拿不到公映许可，那么整个成本就无法收回。这个规定更加强化了市场主体责任自负的原则。
值得注意的是，现在政府提出要建立社会信用档案制度体系，在各个相关的法律中都会体现，《草案》就新增了“建立社会信用档案制度”这一条文，今后电影从业者的违规行为都会在档案中记录公开，它可能会作为电影行业内行为的一种参考，如果你多次违规，那么在合作时，对方就会慎重一些，同样，你在电影产业领域内发生的违法行为，也会使你在其他领域内的活动受到限制。
电影审查标准具体化、公开化
记者：目前社会上对于引入电影分级制度的呼声很大，未来法案正式颁布时，是否存在实现电影分级制度的可能？
郑厚哲：可能性不大。电影分级制度和电影审查制度是两个区别较大的体系，从《草案》的思路来讲，我们目前依然要采取电影审查制度，但是强调把审查标准具体化、公开化，这有利于从业者准确评估规避相关风险，引导电影投资、摄制活动。所以如果沿此思路走下去，就不会拐到分级制度上去。
记者：《草案》新增规定，电影审查环节需要组织专家评审，当事人有异议可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，总体来说似乎比《征求意见稿》更具弹性了？
郑厚哲：今年就有一个起诉广电总局的案件，一个同性恋题材纪录片的导演，以该片在网上被广电总局停播为由提起了行政诉讼。即使《电影产业法》不提出此项规定，但是因为广电总局颁发《电影摄制许可证》和《公映许可证》是具体的行政行为，根据《行政诉讼法》当事人也可以提出相关的行政诉讼。只不过目前鲜见相关的案件而已。
《草案》这次的修改，是在实体法中针对电影管理部门的行政许可行为，明确了当事人的救济途径。在行政部门做出行政行为前，比如组织专家组提出意见后、但广电部门没有作出审批结果时，当事人不满意专家组意见，就可以通过再次组织专家论证进行救济，这是之前没有强调的。
记者：这次《草案》明确了禁止无“龙标”影片参加影展，你认为这对国内影人的创作会有影响吗？
郑厚哲：我认为不会。以前没有《电影产业促进法》，违规行为出现时，处罚就存在了。
国外影展的评审和国内行政审查毕竟是两个不同的体系，国外电影节、电影展主要针对影片的艺术性进行评价，也许不考虑影片在国内的行政色彩，但我国法律规定国内创作人员在报送参赛作品时，必须符合国内相关程序——之前也有大陆所谓的“禁片”在国外获奖的事例，导致了导演受到处罚。
减少行政干预
记者：《草案》删除了“国家逐步建立电影技术、技能人员职业资格制度”，这背后是出于什么样的考虑？
郑厚哲：如果一个人的职业技能符合了市场要求，那么在市场中就能存活下去，否则他就会被行业淘汰。所以一些职业资格的认证靠市场调节就可以完全解决了，没有必要用行政审查去管理，而且各种证照考察的行政行为也或有一些寻租空间，存在一定争议。《草案》中其实有“开展职业资格认证”的表述，也就是把行政行为转化为了行业自律的行为，这应该是符合市场化潮流的。
减少行政干预的规定还包括将审批权下放，之前一些需要国家广电总局审批的内容，现在只须地方局审批即可，这些实际上都是减政放权的具体措施。
某种意义上，减少行政干预即是对产业的保护和促进。能够用市场这只看不见的手调节的东西，行政的手就没有必要进行过分的调控，这是对我们国家行政资源的一种浪费，要把有限的行政资源用到更有用的地方去。
记者：现在《草案》也在向社会征求意见，作为从事电影行业相关法律业务的律师，你想提出什么意见？
郑厚哲：我的职业属性导致我少有“立法论”的评价，即很少提出立法应该规定什么内容之类的意见，而更多的是从“解释论”的角度考虑问题，更关注在现有内容下法律条文的具体表述。
比如《草案》第二条对于电影的定义，一共有五个要件，前三个是从摄制、载体、呈现形式上界定，第四是“符合国家规定的电影技术标准”，第五是“用于公映”。按照立法条文，符合这些要件的作品才能称之为电影。
但是如果一个影片不符合国家规定的电影技术标准，或者不用于公映，而它的内容违反了电影审查的规定，这种情况下就可以说这个影片不是《电影产业促进法》里所说的“电影”，因为不符合第二条规定的要件，这时行政部门就不能用《电影产业促进法》来管它，无法进行行政处罚。从文意上解释这条法律，这种观念是能自圆其说的。
这样的解读空间给一些违法行为留下了漏洞，所以我认为后两个要件可以不作为定义什么是电影的标准。
再如《草案》第五十四条规定“屡犯”从重处罚，但该条表述存在歧义。是在该2年内又有依照本法规定应当处罚的违法行为应当从重；还是无论在什么期限内，又有依照本法规定应当处罚的违法行为应当从重？按照目前的表述两种理解都没问题。建议根据立法目的完善有关表述。
郑厚哲，“清法律师团”创始成员，娱乐法业务负责人。郑律师本科毕业于清华大学法学院，毕业后一直从事律师工作，为多家影视公司以及导演、艺人提供常年顾问及争议解决法律服务。
编辑：vian