律師鄭厚哲：電影立法加速，簡政放權，釋放活力
電影產業迅猛發展帶來了新變化、新問題，電影立法由此做了相應的思路調整，透過簡政放權的方式釋放市場活力，推動電影人行業自律，同時在立法層面更為明確、規範，加大了對市場違規行為的懲處力度。資深娛樂法律師鄭厚哲向記者介紹，改動後的《電影產業促進法》對電影產業未來的影響“絕不只是象徵意義”。
2015年11月9日，《中華人民共和國電影產業促進法（草案）》全文公佈，向社會公開徵求意見。從2003年正式啟動電影產業促進法立法工作至今，中國電影立法的程序已經走過了12年，隨著2015年下半年立法程序的加快，備受期盼的“中國電影第一法”，有望在2016年正式頒佈實施。
10月30日，第十二屆全國人大常委會首次審議了《電影產業促進法(草案)》，按照一般流程，草案經全國人大常委會二次審議後或將透過。
四年前國務院法制辦釋出的《電影產業促進法(徵求意見稿)》共62個條文，人大常委會審議的《草案》共58個條文，但條文的變化絕不僅是單純的數量刪減。經對比，二者完全相同的條文僅有4條，改動力度之大可見一斑。
電影產業迅猛發展帶來了新變化、新問題，電影立法由此做了相應的思路調整，透過簡政放權的方式釋放市場活力，推動電影人行業自律，同時在立法層面更為明確、規範，加大了對市場違規行為的懲處力度。
較受關注的變化包括：取消《電影攝製許可證（單片）》、取消一般題材電影劇本審查、禁止無《電影公映許可證》參加電影節電影展……針對這若干條有實質性變化的條文，資深娛樂法律師鄭厚哲向記者介紹，改動後的《電影產業促進法》對電影產業未來的影響“絕不只是象徵意義”。
對國產電影保護力度加大
記者：《草案》對《徵求意見稿》的改動很大，今年下半年的程序又非常迅速，說明這是一個效率頗高的過程，是什麼原因才促成了這樣的結果？
鄭厚哲：這是大勢所趨。十七屆六中全會以來，國家提出文化產業大發展、大繁榮的政策，習近平總書記在文藝座談會上的講話也提到了具體指導思想。電影產業作為文化產業的重要組成部分，越來越受到重視，這是政策性因素。
而從產業立法自身來說，從2003年組織起草開始，本法立法週期目前已經十二年了，業內等待了太久迫切希望本法早日出臺。
另外，我個人認為立法程序加快也是為了在市場越來越放開的情況下，以立法手段防止好萊塢對國產電影造成直接衝擊。根據2012年的《中美電影協議》，美方的票房分賬從13%提到了25%，而不久前習近平總書記訪美，中影集團與美國電影協會簽署了《分賬影片進口發行合作協議》。如何應對以好萊塢為代表的外國電影衝擊是中國電影人都在思考的問題。
有一項條文雖然在幾次立法會議上沒有被重點提及，但我認為它是本法的核心內容之一。《草案》規定，電影院年放映境內影片的時間“不得低於年放映電影時間總和的三分之二”，也就是說，在引進端日益開放的情況下，在放映端要保證國產電影的排片量和放映量。這就是立法上對國產電影的保護。
今後引進的境外片配額可能更多，中美的協定在2017年可能會做一定修改，所以《電影產業促進法》要趕在這個決定之前頒佈出臺。
記者：《草案》對《徵求意見稿》在立法思路上似乎沒有實質性的、宏觀性的區別，但具體條文改動很大，突出特點是什麼？
鄭厚哲：整體來說，《草案》邏輯更周延，表述更清晰，立法技術提高了。比如《徵求意見稿》中說“禁止偷漏瞞報票房”，《草案》則“要求如實統計銷售收入”，這個修改在內容上有很大的解讀空間。
單單按照“偷漏瞞報”的表述已經不能涵蓋越來越多的票房造假手段，用“如實統計銷售收入”，就把所有潛在的票房造假行為概括進去了，表述更為周延。
另外，這一稿明確了對於市場違規行為的處罰辦法，例如對票房造假的罰款數額是5~50萬元，“情節嚴重的責令停業整頓，特別嚴重的吊銷營業許可證”，打擊力度很大。
整體而言，兩稿相比，促進產業發展和市場開放的方向沒有改變，立法思路是一以貫之的。我之前說過2011年《徵求意見稿》的內容，這些年來很多都已落實了，象徵意義大於實質意義，但《草案》對《徵求意見稿》進行了大幅改動，新意頗多，尤其是一些前瞻性的規定將深入影響電影產業發展走向。
記者：和《徵求意見稿》相比，《草案》在“國家保障電影創作自由”的條款之前，先指出了“國家堅持以人民為中心的創作導向”，你如何理解這個變化？
鄭厚哲：“以人民為中心的創作導向”是一個更上位、更核心的概念，在文藝工作座談會中，習近平總書記專門提出了這個問題，所以《草案》將此作為宣示性的產業政策，在原則部分進行強調，順理成章。既堅持以人民為中心的導向又保障電影創作自由，這二者從立法上看並不矛盾。
取消單片許可，強化責任自負
記者：和《徵求意見稿》相比，《草案》取消了《電影攝製許可證(單片)》，審批的流程也大大簡化了，你認為實質是什麼？
鄭厚哲：《草案》取消了一次性的《電影攝製許可證（單片）》，只要是具備電影攝製條件的企業，都可以直接申請長期《電影攝製許可證》。以前，企業必須拍攝了兩個單片才能領取該證。
《草案》還簡化了電影劇本審查制度，將電影劇本分為“一般題材”、“特殊題材”兩類。取消一般題材電影劇本審查；特殊題材的電影則需送審。這就壓縮了電影攝製週期。
有必要澄清的是，取消單片許可證並不意味取消了《電影攝製許可證》，一些媒體對條文的理解有偏差，這樣表述會造成誤解。
行政流程規定的變化，會對產業實踐產生立竿見影的作用。總體來說，單片許可證的取消，意味著簡化行政流程，放寬一定許可權，但不會動搖整個電影工作行政許可的性質。因為行政許可還包括公映許可，雖然一般題材電影的拍攝無需再進行行政審批，但如果拍攝時存在有違電影審查標準的內容，在發行端一樣過不去。
記者：這項新規的出臺，對於創作者而言，是否意味著自由度更大的同時風險也加大了？
鄭厚哲：單片許可證的取消意味著影片尺度要由攝製主體自我把關。在這以前，攝製主體在申請單片許可進行立項的時候，如果影片具有不適合拍攝的因素，廣電總局會禁止拍攝或提出修改意見，就會減少市場主體浪費後續攝製成本但最終無法發行的狀況。所以在某種意義上，行政審批控制了市場風險。
現在放寬了一定許可權，便存在這樣一種風險——資金投入了，影片拍攝完成了，但影片沒透過審查，拿不到公映許可，那麼整個成本就無法收回。這個規定更加強化了市場主體責任自負的原則。
值得注意的是，現在政府提出要建立社會信用檔案制度體系，在各個相關的法律中都會體現，《草案》就新增了“建立社會信用檔案制度”這一條文，今後電影從業者的違規行為都會在檔案中記錄公開，它可能會作為電影行業內行為的一種參考，如果你多次違規，那麼在合作時，對方就會慎重一些，同樣，你在電影產業領域內發生的違法行為，也會使你在其他領域內的活動受到限制。
電影審查標準具體化、公開化
記者：目前社會上對於引入電影分級制度的呼聲很大，未來法案正式頒佈時，是否存在實現電影分級制度的可能？
鄭厚哲：可能性不大。電影分級制度和電影審查制度是兩個區別較大的體系，從《草案》的思路來講，我們目前依然要採取電影審查制度，但是強調把審查標準具體化、公開化，這有利於從業者準確評估規避相關風險，引導電影投資、攝製活動。所以如果沿此思路走下去，就不會拐到分級制度上去。
記者：《草案》新增規定，電影審查環節需要組織專家評審，當事人有異議可以依法申請行政複議或者提起行政訴訟，總體來說似乎比《徵求意見稿》更具彈性了？
鄭厚哲：今年就有一個起訴廣電總局的案件，一個同性戀題材紀錄片的導演，以該片在網上被廣電總局停播為由提起了行政訴訟。即使《電影產業法》不提出此項規定，但是因為廣電總局頒發《電影攝製許可證》和《公映許可證》是具體的行政行為，根據《行政訴訟法》當事人也可以提出相關的行政訴訟。只不過目前鮮見相關的案件而已。
《草案》這次的修改，是在實體法中針對電影管理部門的行政許可行為，明確了當事人的救濟途徑。在行政部門做出行政行為前，比如組織專家組提出意見後、但廣電部門沒有作出審批結果時，當事人不滿意專家組意見，就可以透過再次組織專家論證進行救濟，這是之前沒有強調的。
記者：這次《草案》明確了禁止無“龍標”影片參加影展，你認為這對國內影人的創作會有影響嗎？
鄭厚哲：我認為不會。以前沒有《電影產業促進法》，違規行為出現時，處罰就存在了。
國外影展的評審和國內行政審查畢竟是兩個不同的體系，國外電影節、電影展主要針對影片的藝術性進行評價，也許不考慮影片在國內的行政色彩，但我國法律規定國內創作人員在報送參賽作品時，必須符合國內相關程式——之前也有大陸所謂的“禁片”在國外獲獎的事例，導致了導演受到處罰。
減少行政干預
記者：《草案》刪除了“國家逐步建立電影技術、技能人員職業資格制度”，這背後是出於什麼樣的考慮？
鄭厚哲：如果一個人的職業技能符合了市場要求，那麼在市場中就能存活下去，否則他就會被行業淘汰。所以一些職業資格的認證靠市場調節就可以完全解決了，沒有必要用行政審查去管理，而且各種證照考察的行政行為也或有一些尋租空間，存在一定爭議。《草案》中其實有“開展職業資格認證”的表述，也就是把行政行為轉化為了行業自律的行為，這應該是符合市場化潮流的。
減少行政干預的規定還包括將審批權下放，之前一些需要國家廣電總局審批的內容，現在只須地方局審批即可，這些實際上都是減政放權的具體措施。
某種意義上，減少行政干預即是對產業的保護和促進。能夠用市場這隻看不見的手調節的東西，行政的手就沒有必要進行過分的調控，這是對我們國家行政資源的一種浪費，要把有限的行政資源用到更有用的地方去。
記者：現在《草案》也在向社會徵求意見，作為從事電影行業相關法律業務的律師，你想提出什麼意見？
鄭厚哲：我的職業屬性導致我少有“立法論”的評價，即很少提出立法應該規定什麼內容之類的意見，而更多的是從“解釋論”的角度考慮問題，更關注在現有內容下法律條文的具體表述。
比如《草案》第二條對於電影的定義，一共有五個要件，前三個是從攝製、載體、呈現形式上界定，第四是“符合國家規定的電影技術標準”，第五是“用於公映”。按照立法條文，符合這些要件的作品才能稱之為電影。
但是如果一個影片不符合國家規定的電影技術標準，或者不用於公映，而它的內容違反了電影審查的規定，這種情況下就可以說這個影片不是《電影產業促進法》裡所說的“電影”，因為不符合第二條規定的要件，這時行政部門就不能用《電影產業促進法》來管它，無法進行行政處罰。從文意上解釋這條法律，這種觀念是能自圓其說的。
這樣的解讀空間給一些違法行為留下了漏洞，所以我認為後兩個要件可以不作為定義什麼是電影的標準。
再如《草案》第五十四條規定“屢犯”從重處罰，但該條表述存在歧義。是在該2年內又有依照本法規定應當處罰的違法行為應當從重；還是無論在什麼期限內，又有依照本法規定應當處罰的違法行為應當從重？按照目前的表述兩種理解都沒問題。建議根據立法目的完善有關表述。
鄭厚哲，“清法律師團”創始成員，娛樂法業務負責人。鄭律師本科畢業於清華大學法學院，畢業後一直從事律師工作，為多家影視公司以及導演、藝人提供常年顧問及爭議解決法律服務。
編輯：vian