【政策解讀】網路視聽分類差異化管理格局確立

近日，國家新聞出版廣電總局出臺了《專網及定向傳播視聽節目服務管理規定》，此規定創造性地提出了“專網及定向傳播”概念， 從管理角度將專網手機電視、IPTV、網際網路電視歸為一類，與PC端、移動端的線上影片類業務區分開來，並對兩大類業務分別作出管理規定。

導語：IPTV和網際網路電視內容必須可管可控，從業門檻與內容尺度應與廣播電視一致，而非同公共網際網路視聽服務一致。

近日，國家新聞出版廣電總局出臺了《專網及定向傳播視聽節目服務管理規定》（總局令2016第6號），有人稱其“重新定義新媒體業務形態”，也有人稱其為“最重磅新媒體監管政策”。筆者認為，這一規定中雖有不少新提法，但大部分都是將此前已經在施行的政策提升到總區域性門規章的層次，無需過分擔憂該規定會對產業造成方向性影響。

值得關注的是，此規定創造性地提出了“專網及定向傳播”概念， 從管理角度將專網手機電視、IPTV、網際網路電視歸為一類，與PC端、移動端的線上影片類業務區分開來，並對兩大類業務分別作出管理規定。在當前產業環境下，這種規章的分立更加清晰地向業界和社會傳達了主管部門將對電視屏與PC屏手機屏差異化管理，電視屏管理從嚴的訊號。

明確網路視聽分類管理格局

解讀6號令，首先需要梳理一下當前國內網路視聽媒體的行業現狀， 以及國家新聞出版廣電總局出臺過的一系列規定和規範性檔案。

當前，國內網路視聽媒體大概有以下幾種業態：線上影片（主要包括PC端網站和移動端App）、IPTV、網際網路電視和行動通訊網手機電視（即專網手機電視）。線上影片是當前網路視聽媒體中最為繁榮的主流業態；三網融合啟動以來，IPTV在政府和電信運營商的推動下也在持續普及；近三年來，網際網路電視在技術條件趨於成熟的基礎上也獲得爆發式發展。行動通訊網手機電視則指透過行動通訊網點播視聽節目的一種業態， 隨著技術演進，對使用者而言，其使用體驗和線上影片類移動App已趨於類似。不過，由於其節目豐富性和線上影片相比並無明顯競爭力，卻需要使用者向電信運營商支付增值服務費用， 因而儘管一直處於盈利狀態，前景卻並不被業界看好。

在網路視聽管理方面，早在2004年，原廣電總局就釋出了《網際網路等資訊網路傳播視聽節目管理辦法》（總局令2004第39號）。39號令明確，開展相關業務需持證上路， 《資訊網路傳播視聽節目許可證》由廣電總局分類核發。39號令中所說的“資訊網路傳播視聽節目服務”是指全業務，接收終端包括計算機、電視機、手機等，傳輸網路包括固網、行動通訊網，也包括微波通訊網、有線電視網、衛星和其他都會網路、廣域網、區域網等，業務型別包括播放（含點播、轉播、直播）、整合、傳輸等。

39號令施行後的幾年，伴隨多家影片網站的集中成立，網路視聽產業飛速發展，2007年底，原廣電總局會同原資訊產業部發布了《網際網路視聽節目服務管理規定》（總局令2007第56號）。56號令所稱的“網際網路視聽節目服務”，是指“製作、編輯、整合並透過網際網路（含移動網際網路）向公眾提供視音訊節目，以及為他人提供上載傳播視聽節目服務的活動”。與39號令相比，56號令對接收終端和傳輸網路的界定相對籠而統之。鑑於此規定是兩部委聯合釋出， 此處的“網際網路”應取狹義，換言之，56號令主要為PC端和移動端的公共網際網路線上影片類服務而設，不適用專網手機電視、IPTV、網際網路電視等業態管理。

56號令出臺後成為線上影片類業務的主要管理依據，其他形態業務由於方興未艾，暫由39號令作為“兜底”的管理依據。2010年後， 隨著IPTV和網際網路電視的興起，39號令提綱挈領式的要求已經不夠具體， 於是廣電總局多次透過釋出規範性檔案、政策傳達、專項行動等方式對快速發展的IPTV、網際網路電視進行管理。這種管理方式可以較為迅速地對行業發展中的新情況作出反應，但重要的管理制度終須經過立法程式予以確認。6號令的出臺，正是將已經在施行的政策明確在國家新聞出版廣電總局的部門規章當中。

此次出臺的6號令施行後，原39號令同時廢止，但這兩個規章的適用範圍卻有所不同。6號令的適用範圍是“以電視機、各類手持電子裝置等為接收終端，透過區域網絡及網際網路架設虛擬專網或者以網際網路等資訊網路為定向傳輸通道， 向公眾定向提供廣播電視節目等視聽節目服務的活動”。話雖拗口， 但具體到業態， 在當前主要指的是IPTV、網際網路電視和專網手機電視。在6號令的前身也就是2015年6 月公佈的39號令修訂徵求意見稿的具體內容中，已經可以清晰看到， 總局對修訂版3 9 號令的定位已經不再是兜底版的全業務規範，而是專門針對IPTV、網際網路電視等業務的規章，只是“網際網路等資訊網路傳播視聽節目管理辦法”的標題仍然讓人有些疑惑於該規章是否適用於線上影片類業務。6號令則創造性地使用了“專網及定向傳播”這一概念，其中“專網”即“行動通訊專網”，而“定向傳播”是專為IPTV、網際網路電視等雖經公共網際網路傳播，但內容傳輸具有方向性、限定性的業態而設。可以說，6號令的出臺在立法層面確立了網路視聽媒體分類管理的新格局。

“專網及定向傳播”類服務 繼續從嚴管理

6號令之所以將“專網及定向傳播”類服務同56號令適用的線上影片類服務區分開來，關鍵在於對兩者的管理尺度有所區別。這種區別大都不是新要求，而是以往實際管理中已經實施的，此次透過部門規章形式予以確認。

在IPTV、網際網路電視飛速發展廣電總局加強管理的幾年中，一個重要的原則得以明確，那就是IPTV和網際網路電視內容必須可管可控，從業門檻與內容尺度應與廣播電視一致，而非同公共網際網路視聽服務一致。由於專網手機電視前景不被看好，現階段6號令主要為IPTV、網際網路電視而設，將其歸為一類作出規定從嚴要求，主要目的正是“保住電視機這塊淨土”。在6號令的前身，即39 號令修訂徵求意見稿的正文中，曾使用“網路廣播電視”一詞概括以上幾類業務。從中就能明顯看出，雖同屬網路視聽媒體，但與線上影片不同， IPTV、網際網路電視以及專網手機電視在官方的管理思路中更靠近傳統廣播電視。

從機構數量和性質上看， 現持有《資訊網路傳播視聽節目許可證》從事線上影片類服務的機構約有600餘家，既有廣播電臺電視臺， 也有報刊媒體， 以及眾多民營企業，事實上業內領軍網站如優酷、愛奇藝等均屬此類。相比之下，網際網路電視整合服務機構共7家，內容服務機構15家；IPTV整合播控機構僅1家，內容服務機構僅2家；專網手機電視整合播控機構6家。以上三類業務持證機構均為省級以上廣播電視播出機構。不管從數量上還是機構性質上，“專網及定向傳播” 類服務入行門檻明顯從嚴。對於新服務機構的設立，56號令要求線上影片類服務機構應取得《資訊網路傳播視聽節目許可證》或履行（ICP） 備案手續。而“專網及定向傳播”類服務，6號令則明確要求必須持證且僅限廣播電視播出機構申請，新規要求與現有情況具有銜接性。

儘管從業門檻從嚴管控， 但在具體經營方面，6號令也為業界廣泛的合作預留了空間。第十條中提到：“專網及定向傳播視聽節目服務單位採用合資、合作模式開展節目生產購銷、廣告投放、市場推廣、商業合作、收付結算、技術服務等經營性業務的，應當在簽訂合資、合作協議後15日內向原發證機關備案。”當前，多家網際網路電視整合平臺都在內容和硬體方面同影片網站等機構存在合作關係，IPTV方面整合播控總分平臺也同電信運營商有著多型別合作，以上要求可以看作對這種合作的認可——只要合作符合規範。

此外，6號令中重申的一些早已有之的老政策，以往存在執行不到位的現象。例如第十四條提到的“專網及定向傳播視聽節目服務單位相互之間應當按照廣播電影電視主管部門的管理規定和相關標準實行規範對接”，以及第二十條提到的“整合播控服務單位，負責對內容提供服務單位播出的節目的統一整合和播出監控，負責電子節目指南（EPG）、使用者端、計費、版權等管理”，在IPTV業務運營中就存在落實不到位的情況。上述情況在三網融合進入全面推廣期，6號令重申有關要求之後，能否得以切實規範，值得進一步觀察。

編輯：vian