電影專資20年收費30億 鉅額資金流向成謎

　　每當你購買了一張電影票，其中5%的票價就會流入一隻鮮為人知的政府性基金中。這筆錢有多少？20年累計約30億元。如此龐大體量的政府性基金，不僅無限期存在，還難以看到誰在管理，資金去向何方。

　　2013年4月初，財政部公佈了《2012年全國政府性基金專案目錄》，已徵繳逾20年的“國家電影事業發展專項資金”（簡稱電影專資）依然在列，“徵收期限”一欄，也依然空缺。

　　在這份截至2012年末的統計目錄中，包括了經國務院或財政部批准向社會徵收的30個全國政府性基金專案。所謂政府性基金，是指稅收之外，政府為支援某項事業發展，面向社會徵收的具有專項用途的資金。

　　電影專資誕生於1991年政府財政困難的時期，徵收每張電影票的5%票價，用於支援仍處於計劃經濟狀態的“國家電影事業發展”。

　　但時至今日，“國家電影事業”已經走出慘淡經營的困境，變成了有利可圖、民資蜂擁而入的淘金之地。2012年，中國已取代日本成為全球第二大電影消費市場。一年200億票房收入的時代即將到來。

　　隨著票房收入的猛漲，電影專資也在同步膨脹，2012年收入已破8億元。但電影專資為何而設、由誰管理、又如何使用，長期以來，不僅公眾一頭霧水，諸多電影行業人士也知之甚少。

　　在“電影事業”已經變成“電影產業”、政府財政實力逐步增強、政府性基金逐年清減的背景下，電影專資已遭到“不合時宜”的詬病。

　　行業自救的產物

　　電影專資在1991年由國家物價局、廣電部、國家工商局、財政部和國家稅務局聯合發文設立，在給予電影票價一定上浮空間的同時，從每張電影票收入裡提取5分錢，用於補貼電影製作和放映等方面。

　　據當時從事電影專資工作的廣電系統官員林遠介紹，當時設立電影專資有兩重背景：一是當時中國電影經濟處於窘境——1980年代後期，在電視普及、物價上漲等因素的衝擊下，電影行業陷入大面積虧損的狀態；二是全國經濟形勢不好，財政也比較困難，無力扶持，便採取設立電影專資的方式，進行“行業自救”。

　　首任電影資金辦主任李諄1992年接受《電影通訊》專訪時透露，1990年，在時任中央政治局常委李瑞環的支援下，一份由中宣部和廣電部起草的關於解決電影經濟困難問題的報告，被遞送給了“黨中央和國務院”，後上述政策獲批。

　　按照林遠的回憶，電影票價放開之前，一張電影票價格是2毛5，放開之後，全國平均票價大約3毛6.也就是說，增收的約1毛錢裡，電影專資和電影院各享一半收益。電影專資設立當年，便實現收入2200萬元。

　　至1996年，隨著物價的大幅上漲，一張電影票的價格已漲到了“五六塊”，於是廣電部和財政部又發文，把徵繳額度從“5分錢”，提高至電影票價的5%，此後電影專資的徵繳，一直按照這個口徑執行。

　　1991年電影專資設立之初，便透過廣電部和財政部聯合下發的《國家電影事業發展專項資金使用和管理暫行辦法》明確，收繳款項60%由國家電影事業發展專項資金管理委員會統籌使用，40%回撥給各省級管委會使用，這一分配原則執行至今。

　　至於具體使用方向，該暫行辦法規定60%部分主要用於資助電影拍攝，而40%部分主要用於地方電影院的補貼。

　　資助範疇的影片，主要圈定在“表現黨、國家、軍隊重大歷史事件，或以黨、政府和軍隊領導人業績為主要內容的重大歷史故事片；鴉片戰爭以來，尤其是中國共產黨成立以來的革命鬥爭為題材的重點歷史故事片；反映新中國成立後社會主義革命、建設和改革為題材的重點故事片；以及一些兒童片、紀錄片、科教片和少數民族電影譯製”等。

　　廣電總局下屬的電影資金辦主任姜濤曾在接受媒體採訪時稱，“電影資金辦成立初期曾連續8年資助拍攝了包括《離開雷鋒的日子》、《大轉折》等202部電影，累計資助金額近8715萬元”。

　　“早期，電影專資還可以給困難的電影企業提供借款，現在不準了。”林遠表示。

　　回溯歷史不難發現，在漫長的1990年代，電影專資比現在尺度更大的支援，並沒有讓仍處於計劃經濟狀態的電影行業脫離困頓——商業資本對這個大面積虧損的領域望而卻步，電影行業依靠各種型別的政府資助維繫生存，全國電影票房不斷下滑。

　　公開資料顯示，1995至2002年間，中國電影每年票房大都沒過10億元，在當時，很多電影院都改成了“舞廳”。影視學者尹鴻在《2002-2003中國電影產業改革備忘》裡也寫道，中國電影公司2002年自拍電影的平均製作成本大約才兩百多萬元，甚至低於中國1995年的平均水準50%。在1997-1998年度，國產電影產量只有四十多部。

　　從“死緩”到“無限期”

　　1990年代，由於國家財政困難，從中央到地方，各政府部門設立了林林總總類似電影專資這樣的政府性基金，“用來應付大規模的基礎設施投資建設需求和財政開支缺口。”中央財經大學財政學系主任曾康華表示。

　　但是，遊離於公共財政預算外的政府資金收支，也帶來諸如“亂收費”和資金監管不力等弊病。1990年代末，國務院開始要求中央和地方“清理整頓”政府性基金，2002年財政部更是下文一次性取消了277項政府性基金。

　　電影專資雖然在2002年得以保留，但卻被打入“死緩”之列，財政部的檔案裡，給出了它的執行期限——2005年底。

　　等到2005年時，電影專資和其他16項原計劃執行到“2005年底”的政府性基金，因“情況比較複雜、一些問題尚需進一步研究”，執行期限被財政部延緩至2006年底。

　　在廣電系統從事電影專資工作的林遠記得的“故事”卻是：在2006年財政部和中宣部發布《關於進一步支援文化事業發展的若干經濟政策》，提到繼續執行電影專資政策。隨後財政部、廣電總局釋出了新的《國家電影事業發展專項資金管理辦法》，和過去相比，主要的進步是，財政部對電影專資的收支有了更嚴格的控制。

　　總之，管理辦法實施後，至2013年4月最新發布的《2012年全國政府性基金專案目錄》，再無任何檔案提及電影專資的“執行期限”。

　　這番逆轉在曾康華看來並不意外。他說，在清理整頓政府性基金過程中，對應的地方政府或部門往往透過向上陳情基金存在的必要性、讓原有政府性基金改頭換面等博弈方式對其進行維護。

　　但停止收取電影專資的聲音也從未停息。

　　近些年最大的一場風波，是著名導演馮小剛在2011年全國政協召開的一次關於深化文化體制改革專題協商會上的“炮轟”。他在發言中指出，這項收費加重了電影行業企業的負擔，應減免企業繳納，改由財政補貼。

　　電影行業企業的收入主要來自票房分賬，一部電影的票房收入，先扣除了5%的電影專資繳費和3.3%的營業稅後，剩餘收入才能由電影製片方、發行方、院線和電影院四方分配。

　　這5%的繳費，既可以理解為消費者埋單，也可以理解為是電影企業分擔。

　　馮小剛以其所在的電影製片公司華誼兄弟[微博]2010年的營收情況折算，當年由其間接承擔的電影專資為4000萬元，而當年該公司淨利潤不過8000萬元。

　　在電影主管部門內部，亦有個人觀點認為電影專資早已完成了“歷史使命”。“從電影專資的名稱裡‘電影事業’就可以看出，這是一個電影計劃經濟階段的產物，現在我們的用詞早已更新為‘電影產業’。”某省廣電局電影處負責人張影說。

　　“很少有行業是這種費比稅還高的格局。”張影提到，開會與稅務部門談及電影行業稅負減免政策時，對方會說，“那你們先把費清理了，再考慮免稅的問題”。

　　浙江大學財政系主任朱柏銘，則在論文中從另一角度闡述了應當取消電影專資的理由——電影事業發展本屬“公共財政應當承擔支出責任的領域，不該單獨徵收，所需經費由財政部門劃撥”。

　　財政部財政科學研究所副所長劉尚希則對南方週末記者表示，政府性基金區別於稅收的一個重要方面，就是要有明確的期限。如果是無限期的事情，就該透過立法，納入稅收範疇。

　　不過，2013年初電影資金辦主任姜濤在接受媒體採訪時說，電影專資何時取消“還不好說”，“它的存在，對本土電影有很大積極作用，一旦取消，進口片肯定是最大獲益者”。

　　“這是一個國家大政方針，透過電影專資政策，我們可以從外商在中國電影市場裡拿走的票房裡，每年摳回上億元用於扶持國內電影產業發展。”一位廣電系統知情人士向南方週末記者如此解釋。

　　據電影資金辦副主任李東介紹，上屆政府已經明確的是，至少執行至“十二五”結束，即2015年。至於在那之後電影專資是否會取消，國務院將來會有定奪。

　　李東還提到，正在由國務院法制辦公開徵求意見的《電影產業促進法》，也已寫入了“設立電影專資”。公開資料顯示，《電影產業促進法》系由廣電總局起草，但各條款爭議重重，目前還未上全國人大常委會審議。

　　此外，一位廣電系統知情人士透露，正在修訂中的電影專資新的“管理細則”，正籌劃把收繳面擴大，從1991年設立時提出的縣和縣以上城市電影院，擴充套件到鄉鎮電影院這一層面。#p#副標題#e#

　　收與返的遊戲

　　每年收繳的電影專資，用於何處？

　　設立之初，規定是60%部分主要用於資助電影拍攝，而40%部分主要用於地方電影院的補貼。不過2002年以後，電影專資就不再用於補貼電影製作。林遠說，原因在於，當時一方面電影體制改革之後，電影製作所獲社會投資增加，另一方面，由於國家財力的提高，另外撥款設立了電影精品專項資金，用於資助“主旋律電影”的拍攝。

　　也就是說，電影專資設立時的兩大主要用途之一，已被財政資金替代。

　　但電影專資並沒有因此調低徵繳比例，而是就此調整為，不論是中央的60%部分，還是地方40%部分，主要都用於對電影院的補貼。

　　此後十年裡，從中央到地方的管委會，出臺過各種各樣的電影院補貼政策，有的是長期的，有的是一次性的，主要包括對新建電影院的補貼、對電影院技術改造的補貼、對電影院放映國產電影的補貼等。

　　其中，開銷最大的是對新建電影院的三年電影專資“先繳後返”補貼政策，即新建電影院前三年的電影專資，先行層層上繳至國庫，並按照比例由中央和地方管委會分配使用，電影院再提出返還申請報告，中央和地方管委會審批後，再按其他繳納資金配比，按程式層層下發返還給電影院。

　　由於近些年裡電影院增長迅猛，按照電影資金辦公佈的資料，這項開支佔據了電影專資近半數開支。換言之，這些年，電影專資系統在所幹的事情裡，有一半是先收錢，再原封不動退回去。

　　對這個做法，一位院線人士不解地問，先上繳，再退還，為什麼不能直接免收？張影對這個問題的理解是，“因為政策就是這樣。你得先交，交完了以後，我們體現一個政策，再退給你，如果說我說先免掉你的，你就沒感覺了。”

　　而記者對各地電影院採訪所得反饋是，有的地方是按照上述規定執行，但也有來自四川、河北的電影院負責人反饋說，前三年獲得了免繳的待遇。但記者以業務諮詢的名義致電當地專資辦時，得到的反饋是沒有免繳政策。

　　不過，這些返還，有時候也不一定能全部執行到位。香港導演吳思遠曾公開表示，據他所知，有地方管委會在執行返還政策時，存在“扣押不發、無理由截留20%款項”的行為。

　　電影院改造補貼方面，據南方週末記者瞭解，儘管各地都會制定一些執行政策，但事實上省級管委會擁有很大的裁量權。“什麼算是電影院改造？技術升級是，外牆粉刷也可以算是。”張影說。

　　記者瞭解到的一個改造個案是，一家國有電影院，按政策可獲得補貼不足百萬元，但基於對其財力不濟和改造成本巨大的考慮，它最終獲得了150萬元的補貼。據記者瞭解，行業裡的一個共識是，儘管政策上不會設定區別對待，但在一些省份的執行過程中，這類電影專資的補貼往往會傾斜於國有電影院。

　　而對於國產電影放映的補貼，則主要透過對電影院票房收入裡國產電影所佔比例的考核，再以獎勵或返還一定比例電影專資的方式給予補貼。

　　電影行業裡最臭名昭著的潛規則——“偷票房”，很大程度就是衝著這種補貼政策。在很多地方，電影院為了獲取這類補貼，在放映一些進口大片時，售票系統會打出某部國產電影的電影票。

　　值得注意的是，電影院除了可以獲得來自電影專資的補貼，隨著地方財力的雄厚，作為對文化產業投入的一部分，很多省份近幾年陸續建立了地方財政對電影院的補貼制度。

　　一定程度上，地方財政和電影專資的補貼，已經出現了功能上的重複，很多地方甚至是把電影專資和地方財政的電影院補貼資金打包發放。

　　接近廣電總局電影局的一位人士透露，電影局領導認為過去十年電影行業蓬勃、票房大增的局面，電影專資的上述補貼政策，起到了“導向”作用。但查閱電影行業的各種學界論述，無一例外是歸功於2002年開始的電影行業市場化改革。

　　不過，到了2012年年底，電影專資又調轉槍頭，釋出新的政策，開始補貼電影製作——對於3D、IMAX格式的國產影片，票房收入5000萬以上的，可按照票房數量的檔次，獲得最高至1000萬元的獎勵。

　　記者查閱了一些其他國家和地區的電影製作補貼政策，罕有這種以商業大片為政府補貼物件的方式。

　　製片人戢二衛表示，從政策內容來看，補貼傾向的是大製作、大預算的商業片，而在電影行業裡，這種電影往往是最不缺錢的。樂正傳媒研發諮詢總監彭侃指出，符合要求的電影，往往投資規模上億。國內有此實力的電影製片公司，只有馮小剛所在的華誼兄弟等少數幾家行業龍頭公司。

　　電影資金辦主任姜濤在政策釋出之初也對媒體透露，這個政策的出臺，和2011年馮小剛那次炮轟電影專資有關，在那之後電影資金辦向財政部提議鼓勵票房成績好的電影，便有了現在的政策。

　　政策實施幾個月來，華誼兄弟成為這項補貼的最大贏家，其2012年製作的《畫皮2》、《太極1：從零開始》、《太極2：英雄崛起》以及馮小剛執導的《1942》，乃至2013年大賣的《西遊。降魔篇》等電影，均為這項政策的受益者，可獲補貼金額已超過2000萬元。

　　對於行業裡的非議，電影資金辦副主任李東解釋，國內電影製作成本時常水分很大，如直接補貼很難評估金額，所以採取補貼放映國產電影的方式來予以間接補貼，而新技術電影，至少在技術轉換層面有相對清晰的成本測算方式。

　　看不見的“管委會”，查不到的電影專資

　　按照現行政策——財政部、廣電總局2006年釋出的《國家電影事業發展專項資金管理辦法》，電影專資的徵繳和使用，是由一個名為“中央電影專項資金管理委員會”（簡稱國家管委會）的組織來統籌，各省設有省級管委會，具體執行徵繳和使用工作。

　　上述管理辦法稱，國家管委會是由廣電總局、財政部組成，省級管委會則是由地方的電影行政主管部門和財政部門組成。

　　從一些以國家和地方管委會過往釋出的檔案末尾“抄送”範圍可推知，該委員會設有名譽主任、主任、副主任、常務副主任和委員等職位。不過，在對應部門網站上，從未公佈過國家管委會的人員組成等基本資訊，也沒有任何人員的簡歷裡提到其擔任該委員會的任何職務。

　　即便在公開報道中，除了偶見廣電總局下轄的司級單位電影事業管理局的局長和電影資金辦主任，偶以國家管委會主任和常務副主任的身份出席過活動外，沒有任何該委員會其他“委員”的記載。同樣，各省級管委會的組成人員等資訊，在對應政府網站上，罕有記錄，亦難覓於公開報道。

　　記者諮詢了一些和電影專資有業務關係的電影行業人士，均未能得到答案，大多回復說“聽說管委會由一群領導組成”。

　　“之所以國家管委會的人員組成情況沒有出現在廣電總局資訊公開範疇，是因為它並不隸屬於廣電總局，而是財政部委託廣電總局管理。”國家管委會下屬的電影資金辦副主任李東解釋說。不過，記者在財政部網站上，也沒有找到關於國家管委會的任何資訊。

　　據李東介紹，國家管委會由廣電總局副局長和財政部副部長擔任名譽主任，主任由電影局局長擔任，副主任由財政部教科文司副司長擔任，此外還有兩個部委相關職能部門五位處級以上官員出任委員，並無政府外部的業內人士參與。

　　“省級管委會則是參照國家管委會架構，是由省級相關部門官員組成，通常近10個人。”一位地方電影管理部門的處級官員解釋說，“這就是一個類似‘領導小組’那樣的虛的組織，常設，但不獨立存在。”

　　按照管理辦法，電影專資的日常工作則是由兩級管委會下設的“辦公室”負責。

　　國家管委會不隸屬於廣電總局，但廣電總局網站上，卻有一個對國家管委會的下設辦公室（簡稱電影資金辦）兩百來字的簡介頁面，稱該辦公室是廣電總局34個直屬事業單位之一。

　　“它現在是一個副司級事業單位，正在爭取提升為司級。”一位地方電影管理部門官員透露。但是到了地方，這個辦公室卻不像管委會那樣，和中央一脈相承，而是有著多樣化的存在方式。

　　記者諮詢了近二十個省份的電影主管部門，所收集到的情況是：因為“編制申請不下來”等原因，大多省份並沒有專設的“辦公室”。電影專資工作由省廣電部門的電影管理處公務員兼職，其中部分省份僱有自嘲為“臨時工”的外聘人員，只有極少數省份有和中央“電影資金辦”一樣的獨立“事業編制”。

　　至於隸屬“辦公室”的人員有多少，各省的反饋同樣差異巨大，有的地方反饋說幾個人，有的則稱有幾十個。按照管理辦法，兩級管委會下設的“辦公室”經費，是從收繳的電影專資中提取，由財政撥付。

　　也就是說，在過去二十多年裡，一個身份並不透明的中央和省份兩級“管委會”，統領著形態各異、或虛或實的“辦公室”，在稅收範疇之外，每年向全國電影院徵繳其5%的票房收入，並決定著如何用這些收入，來支援“電影事業發展”。

　　除了管理者不公開之外，各類補貼資金的最終去向，至今也沒有一個公開透明的渠道可資查詢。甚至是中央和地方歷次補貼政策詳情，也沒有哪個政府網站可以完整獲取。

　　這些年，只是電影資金辦偶爾會在新聞活動中介紹中央60%部分的大致去向類別，省級管委會支配的40%部分，各省從未披露去向，而記者致電各省級電影管理部門所得的說法，則是“按慣例不公開”、“我們只對上級公開”等。

　　事實上，記者查詢了執行同類政策的法國相關政府網站後得知，對資金使用的公開透明，同樣也是國際的通行做法。

　　儘管電影資金辦多次對外強調，電影專資是“收支兩條線”、全額納入財政管理，但不透明無疑意味著尋租空間。一家電影院投資者就對記者透露，透過該省廣電局副局長“打了招呼”之後，獲得了一些免繳優待。

　　電影資金辦副主任李東回應稱，“上述內容並非不可公開，只是因為電影資金辦一直沒有網站，故而沒有公開渠道，但相關方案已形成，預計年內就會上線，中央和地方政策資訊、全國影院資訊和補貼名單等，都會發布。”

　　其實，在2011年馮小剛的炮轟之後，外界就曾呼籲過電影專資的公開透明，當時的新聞也稱已在“規劃中”。

　　在缺乏公開監督的情況下，對電影專資最主要的外部監督，來自審計部門。#p#副標題#e#

       據記者不完全查證，近些年電影專資多次被同級審計部門“點名”：

　　2004年，國家電影資金辦超範圍列支電影專資1364萬元，用於電影院發行貸款貼息等。

　　2005年，四川省文化廳未將中央返還的電影專資547.4萬元及時繳存財政專戶。

　　2005年，國家電影資金辦在規定的支出範圍外使用電影專資4437萬元，此外這項資金大量結餘影響資金效益的發揮。

　　2011年，北京廣電局未將上級部門返還的電影專資編入本單位預、決算，而是單獨核算，專戶存放。

　　2011年，雲南電影專資管委會其他應收科目和其他應付科目，存在總計上百萬長期掛賬。

　　（應被訪者要求，林遠、張影為化名）

　     各國電影工業扶持政策

　　★法國

　　法國主要的電影扶持政策是由法國國家電影中心（CNC）完成，CNC直屬於法國文化部，其職能就是管理法國政府用於視聽節目和電影工業的扶助金，資金來自國家預算、電影院座位的特別附加稅、私立電影片道的收入稅和公立電視臺收入的提成。CNC下設的各種基金、補貼和預付金就有16種之多，其中包括計劃扶助金、劇本創作補貼、紀錄片扶助金、處女作扶助金、短片扶助金等，是歐洲對電影生產介入最多的政府機構。每年法國有70%的影片可以直接受益於CNC，尤其是一些藝術電影。

　　★韓國

　　韓國電影振興委員會（KOFIC）隸屬韓國文化觀光部。它透過對電影振興金庫的統籌管理，以提升韓國電影質量為目的，謀求韓國電影產業的發展，其主要資金來源含電影票稅收及政府預算，每年約有4200萬美金的預算。KOFIC下設秘書處、首爾綜合影城和韓國電影學院3個主要單位，其下再分成9個委員會，主要執掌有政策擬定、提振產業、輔導金稽核執行、人才培育、教育研究和國內外行銷推廣等業務。

　　★英國

　　英國電影基金辦已經退出歷史舞臺。英國電影的扶持工作主要由兩個國家扶持的行會性質的機構團體負責：British Screen和英國電影學會（BFI）。British Screen資金來源主要是政府補貼，此外還來自該機構自己的商業收入及製片公司償還債務的利息等，主要向符合條件的影片進行直接投資，以及對電影製作的某個具體環節進行資助，如劇本扶助金、拍攝扶助金和後期扶助金等。BFI則側重扶持和推廣英國電影的藝術成就，BFI每年會在申請者中選出最有文化價值的影片（每年不會超過5部），以借貸的方式發放扶持金。

　　★美國

　　一些美國學者提出，美國國會應該制定美國統一的電影資助政策，但是，這個建議被認為違反美國憲法精神，因此美國沒有全國統一的電影產業扶持政策，而是由州政府根據當地電影經濟的發展需要，實施電影產業扶持政策。